循环经济法制建设存在的问题及对策

 

[摘 要] 循环经济是一种全新的经济发展模式，得到世界各国的认可。目前，许多发达国家都在进行有关循环经济的立法，并已经取得了显著的效果。本文阐述了我国循环经济立法存在的问题，并在充分借鉴国外循环经济法制建设经验的基础上，提出了完善我国循环经济法律建设的对策。

[关键词] 循环经济? 立法? 法律制度??

进入20世纪，人类文明空前发展。但随之而来的环境危机使人们逐步意识到“环境问题就是文明问题”。循环经济观，正是人类反思工业文明、重新认识自然规律和积极探索经济发展与资源环境和谐共生之路的产物。目前，发达国家已普遍将推行循环经济作为实施可持续发展战略的重要途径。对中国而言，要全面实施可持续发展战略，就必须彻底改变传统的粗放式经济发展模式，深入推行循环经济。然而，目前我国循环经济尚处于起步阶段，其相关立法极为滞后。本文拟就我国循环经济立法中存在的主要问题作初步探讨。

一、我国现行环境法下的循环经济法制建设存在的问题?

1、在环境法领域，宪法关于环境保护的规定是环境法体系的基础，是各种环境法律、法规、制度的基础。我国宪法对环境保护的基本政策和原则作了一系列的规定，如宪法第9、10、22、26条。这些条文是环境立法的基础，但并未将发展循环经济写进去。

2、在综合性环境基本法层面上，1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》也并未确立发展循环经济和建立循环型社会的思想。只是在法律的个别条文提到应对资源提高利用率，因此，循环经济在综合环境基本法层面上目前还没有规定。

3、在专项法层面上，目前的环境立法内容庞杂，主要包括：《矿产资源法》（1986年制定，1996年修正），《水土保持法》 （1991年），《固体废物污染环境防治法》（1995年），《环境噪声污染防治法》（1997年），《节约能源法》（1998年），《海洋环境保护法》（2000年），《水污染防治法实施细则》（2000年），《大气污染防治法》（2000年），《环境影响评价法》 （2002年），《国水法》（2002年），《清洁生产促进法》（2002年），《草原法》（2002年），《放射性污染防治法》（2003年），《防沙治沙法》（2003年）等。这些专项立法基本没有像日本那样采取循环经济立法理念，还是污染防治型的立法。虽然《清洁生产促进法》第一次以基本法律的形式规范清洁生产，借鉴和总结了循环经济发展的经验，为企业层次上的循环经济的发展提供了一套比较抽象的法律解决机制。该法离循环经济的立法要求还有很大的差距。清洁生产只是循环经济的一个初级阶段，在于把末端防治转变为源头防治，着眼于生产领域，而循环经济则是整个社会经济活动的循环过程，解决的是资源环境与经济发展的矛盾。循环经济模式把环境与资源看作经济发展的内生要素，而清洁生产方式下，资源环境仍然是在经济发展之外考虑。循环经济立法模式下需要国家、地方政府、企业和公众的全部参与，而清洁生产主要还是定位在企业层面。因而尽管采纳了循环经济的部分理念，我国的《清洁生产促进法》还不能看作是循环经济立法。

由此可见，从我国目前的环境法体系来看，循环经济立法还基本处于空白状态。已有法律并未对循环经济直接做出规定，只是个别法律附带的起到了一些循环经济的效果，是不全面、不系统，因而也是不科学、在实践中无法被认可的。

二、发达国家循环经济法律体系的建设经验

德国是世界上最早开展循环经济立法的国家，它于1972年制定了《废物处理法》，1978年推出“蓝色天使”计划后，对资源循环利用的认识不断加深，并于1986年将现有的《废物处理法》修改为《废物限制及废物处理法》。1991年，德国确立了资源—产品—资源的循环经济理念。此后，德国进入了循环经济立法空前繁荣的阶段。1992年通过了《限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车。1996年德国推出了新的《循环经济与废物法案》，提出将系统的资源闭路循环的循环经济思想理念从包装推广到所有的生产部门，把废弃物处理提高到发展循环经济的思想高度并建立了系统配套的法律体系。1994年德国制定了对世界各国发展循环经济有重要意义的《循环经济和废物处置法》（1998年修改）。并且根据这项法律，1998年又制定了《包装法令》；此后，1999年制定了《垃圾法》和《联邦水土保持与旧废弃物法令》，2000年制定了《2001年森林经济年合法伐木限制命令》，2001年制定了《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》，2002年制定了包括推进循环经济在内的《持续推动生态税改革法》和《森林繁殖材料法》，2003年修订了《再生能源法》。
??? 可见，德国是先在个别领域逐渐建立相关立法再制定循环经济法，而后又制定其他法律推进循环经济法的实施。目前，德国已经形成了一套既有基础性、综合性的法律，又根据特殊行业、特殊产品的性质制定专项法律法规的完备的法律体系。

??? 日本目前也是循环经济法制建设最为完备的国家之一。它于1991年制定了《回收条例》，1992年制定了《废弃物清除条件修正案》，2000年通过了《循环型社会形成推进的基本法》，除此之外，日本在2000年之后还制定了《促进资源有效利用法》、《家用电器再生利用法》、《环保食品购买法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》等。这些立法对资源贫乏的岛国日本来说，减少了对外来资源的依靠，节约了进口支出。

日本与德国同是世界上循环经济立法比较完备的国家。但日本循环经济立法模式与德国不同，在立法体系上更有规划性，采用了以基本法指导综合法和专项法的模式。德国、日本等国的立法经验说明，循环经济法律体系的建立首先必须制定纲领性、综合性的循环经济法律；其次要结合实际需要制定专门的循环经济法律、法规；再次，要在其他法律法规，如政府采购法等中纳入与循环经济配套或促进循环经济发展的规定。

?? ??三、完善我国循环经济法制建设的对策

我国不能照搬国外循环经济立法模式，只能结合我国的环境立法结构定向地借鉴一些立法理念或法律制度。因此，完善我国循环经济法制建设可从以下几方面进行：

（一）修订相关的法律法规

一是修订宪法，整合现行宪法关于环境保护的规定，对循环经济的国家发展战略作出政策性的宣告。

二是修订《环境保护法》，在总则中对循环经济作出原则性规定，在分则中单列清洁生产和资源的回收、再用、再生利用规定。或把之分散到污染防治、资源与生态保护的章节之中。

三是修订《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等专门性的环境法律，对资源的节约、回收、再用、再生利用作出特殊的规定；修订《政府采购法》、《税收征管法》和《商业银行法》等法律，在其中纳入政府扶持和经济刺激的内容。

四是修改《节约能源法》，重点研究建立严格的节约管理制度，明确激励政策，规范执法主体，加大惩戒力度。

（二）制定相关的法律法规

一是制定与《清洁生产促进法》相衔接的《循环经济促进法》，规定循环经济的基本方针、指导思想、基本原则、具体的法律制度和责任。

二是制定和完善循环经济的专门条例和部门行政规章。

1.绿色GDP制度。在我国，传统的国民生产总值没有考虑经济活动造成的资源耗费、污染损害和生态破坏。不仅不利于经济的持续增长，也不利于保障人民的基本生存和发展生态条件。

2.计划、规划和布局制度。循环经济的发展必须有计划地进行，循环经济发展计划应以国家环境保护计划为基础，在国家计划的指导下，各地方要针对区域的环境资源本底情况和外来资源的可得实际，对地区产业结构体系的功能进行重新定位，调整地区内的产业结构和企业空间布局，明确循环经济的目标、任务以及要采取的政策措施，确定重点行业、重点区域和重点企业的名单，保证循环经济战略的顺利实施。

3.有效管理和监督制度。发展循环经济不可避免地要遇到地方传统政治和经济势力的强大阻挠，因此必须建立有效的管理和监督制度。加强对循环经济的指导、协调、监督，提高环境资源监督管理的权威性和效率，排除地方保护主义在资源的节约和合理利用方面的干扰，确保循环经济的模式的实施能落到实处。

4.科技研发促进制度。循环经济离不开科技的支撑，我国有必要在生态设计技术、工艺优化、循环经济信息的研发等方面完善。

5.抑制废物形成制度。抑制废物的形成体现了预防优先的原则，对于该项制度，我国的立法还很不完备，有必要加快建立废弃的行业和产品标准。

6.循环名录与循环目标制度。关于循环名录与循环目标，我国目前仅规定了少数强制回收产品和包装物的目录，但对于其回收目标，则没有规定，因此无论对于名录还是其循环目标，均有必要继续建立或完善。

7.循环程序和示范制度。不合理的再用或再生利用程序往往导致不同的经济、环境后果。在我国，为了保证循环经济循序渐进地发展，可以建立重要技术、工艺、设备和区域的示范制度，通过示范来带动面上循环经济的发展。如可以选择物耗与能耗高、污染严重的企业进行清洁生产示范，选择特定城市的企业集团和开发区进行生态工业园区和生态工业网络的示范，选择有条件的省市进行建立循环型区域的示范，选择主要工农业废弃物和废塑料、家电、电子产品、包装等进行回收、集中、拆解、再用或再生利用、最终处理处置的全过程示范。

8.技术与工艺标准及技术性指导制度。废旧物质的回收、再生和循环利用往往存在二次环境污染和生态破坏的风险，因此必须制定有关的技术和工艺标准，淘汰落后的技术、工艺和设备。

9.法律义务和责任制度。全面明确消费者、企业和各级政府在循环经济方面的义务和责任。

10.政府扶持制度。由于循环经济的科技研发和前期投入很多，很多经营都是微利甚至不赢利的，因此必须强调政府的扶持作用尤其必要。如融资帮助、政府绿色采购、财政绿色补贴、环保专项基金支持、贴息贷款、增殖税和所得税减免，鼓励绿色消费，照顾性地分配污染物排放总量指标，建立循环经济科技研究和中小企业发展基金，鼓励废物回收与再生企业投资、建设与运营的市场化，鼓励循环经济企业的股票上市，优先发行循环经济债券和彩票等。

11.市场准入制度。循环经济离不开市场的推进，但市场的推进必须符合市场规则和环境保护等方面的市场准入条件。不断加强我国市场准入制度的建设，不仅可以促进专业化和规模化企业介入循环经济产业，促进循环经济的发展，还可以维护国内市场的绿色秩序，建立自己的绿色贸易壁垒。